政府顾问
积极推行政府法律顾问制度
     党的十八届四中全会明确提出“积极推行政府法律顾问制度”,为推动政府依法行政指明了方向。



  我国的政府法律顾问制度起源于上个世纪80年代,它经历了从试点到逐步成熟的不同阶段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了市政府法律顾问室,为政府提供经济领域的法律事务咨询。1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》,1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》,明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团。从全国范围来看,目前已组建8200多个政府法律顾问机构,其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成,其法律专业性大大加强。而在其中,担任政府法律顾问比较大的群体是律师群体。相关统计数据显示,截至目前,约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问,占全国律师总数的1/10以上。但贵州贵阳当时的法律顾问制度尚未健全。

  从目前全国政府法律顾问制度运行模式来看,主要包括以下三种形式:由政府司法行政部门建立公职律师制度,由公职律师担任政府法律顾问;由各级政府及政府部门直接聘请专家、律师法律顾问;由各级政府法制办负责,组建政府法律顾问机构。而在这三种模式中,第三种模式较为普遍,即通过各级政府的法制部门牵头,整合学者、律师等社会各个领域的法律人才,组建政府法律顾问队伍。因此,在总结地方的政府法律顾问制度的基础上,四中全会提出“建立政府法制机构人员为主体,吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。

  从全国范围来看,各地的政府法律顾问已经在依法行政方面扮演了重要角色。主要包括以下功能:开展重大行政决策的法律咨询论证工作,协助政府法制部门做好相关行政文件的审核清理工作,及时清理出各类不合规定的红头文件、会议决定、规章制度等;围绕政府重大投资合作项目、重大项目建设等经济活动的法律服务工作,积极参与政府部门一些重大投资项目的法律文书审核、争议解决等工作,努力防控法律风险,做好与法律活动相关的事前、事中和事后法律服务;做好招商引资投诉的协调处理工作,依法维护投资者的合法权益,同时积极参与社会相关领域各种矛盾纠纷的依法调处工作,积极推动各类矛盾纠纷有效化解,促进社会稳定。从全国的政府顾问团人员的构成来说,除了法学工作者以外,律师占据了很大比例。据相关统计,从2011年到2013年,全国律师为各级政府提供咨询51万余次,出具法律意见书近9万份,参与重大项目研究1.6万多次,参与重点案件事件研究1.7万次,参与涉法涉诉信访处置9.5万次。可以看出,改革开放以来,随着我国经济社会的发展,各级政府的法律顾问已经从原来单纯政府担任代理人参加诉讼、协助政府审查法律文书简单功能,开始拓展到协助处置突发事件、调解社会矛盾,为政府决策部署和项目建设提供法律意见,甚至延伸至基层法律服务、法制宣传教育的复合功能,政府法律顾问服务已经逐步覆盖政府工作的各个方面,在依法行政和法治国家的建设进程中扮演了重要角色。

  但是在具体实践中,我国的政府法律顾问制度也存在一些问题。比如:全国范围的政府法律顾问制度发展不均衡,东中西不同地方政府对于政府法律顾问重视的程度不一;政府法律顾问制度容易形式化,过于重视救济而忽视审查、论证、把关等预防性作用;政府顾问中律师与其日常业务容易冲突、政府法律顾问激励机制不足,等等。因此,面对未来推进依法治国的系统工程,依法治国、依法执政、依法行政共同推进,建立具有中国特色的政府法律顾问制度势在必行。所以,要认真贯彻党的十八届四中全会精神,就需要进一步完善我国政府法律顾问制度,使其成为推动良法善治的重要推动力量。

  重视发挥法律顾问团的作用。各级领导和政府部门自觉定期地征询法律顾问团意见,建立法律顾问成员列席各级政府的常务会议制度,畅通政府与法律顾问团成员的沟通机制,在与法律顾问沟通进程中,真正做到依据法治思维和法治方式办事。同时各级政府法律顾问团成员也要基于法治的专业主义立场,积极了解和融入各级政府的治理过程,尤其是了解处理社会事务的过程和机制,在此过程中坚守法治底线,破除“仅仅为了帮助政府赢得诉讼官司”的旧观念,绝不能因个别领导意见等主观原因而突破法律底线去迎合政府。必须坚持以法律为准绳,准确地运用自己的专业技能为政府、社会以及公众服务,以此获得政府、社会以及公众的尊重与支持。

  强化源头治理思维,明确政府法律顾问定位。各级政府的法律顾问应该更多把工作做在政府具体各项工作前面,针对各种行政行为可能出现的风险,以及可能出现的行政瑕疵,提出专业而可行的法律意见,以供各级政府参考。这样就能充分把政府法律顾问作用与优化和健全依法决策机制结合,从而真正将政府法律顾问意见纳入到重大行政决策当中,把可能产生的行政和社会风险降低到最低限度,从而起到防患于未然作用。

  加强政府法律顾问规范制度性,增强激励作用。在实践中,可以借鉴目前已经比较成熟的政府购买公共服务方式,适度引入市场手段,建立一整套政府购买法律顾问服务的有效机制,规范政府购买法律顾问服务的需求评估、成本核算、质量控制、绩效考核、监督管理等等,调动政府法律顾问参与政府依法行政的积极性,一起促进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设,推动依法治国的战略实现。 党的十八届四中全会明确提出“积极推行政府法律顾问制度”,为推动政府依法行政指明了方向。

  我国的政府法律顾问制度起源于上个世纪80年代,它经历了从试点到逐步成熟的不同阶段。1988年9月深圳市人民政府最早成立了市政府法律顾问室,为政府提供经济领域的法律事务咨询。1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》,1993年国务院批转了《司法部关于深化律师工作改革的方案》,明确提出在国家机关等有关部门和单位中进行政府律师试点。1999年6月吉林省组建了全国首家省级政府法律顾问团。从全国范围来看,目前已组建8200多个政府法律顾问机构,其人员主要由政府法制部门人员、公职律师、法学专家、执业律师等组成,其法律专业性大大加强。而在其中,担任政府法律顾问比较大的群体是律师群体。相关统计数据显示,截至目前,约有23500名律师受聘担任各级政府部门的法律顾问,占全国律师总数的1/10以上。

  从目前全国政府法律顾问制度运行模式来看,主要包括以下三种形式:由政府司法行政部门建立公职律师制度,由公职律师担任政府法律顾问;由各级政府及政府部门直接聘请专家、律师法律顾问;由各级政府法制办负责,组建政府法律顾问机构。而在这三种模式中,第三种模式较为普遍,即通过各级政府的法制部门牵头,整合学者、律师等社会各个领域的法律人才,组建政府法律顾问队伍。因此,在总结地方的政府法律顾问制度的基础上,四中全会提出“建立政府法制机构人员为主体,吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。

  从全国范围来看,各地的政府法律顾问已经在依法行政方面扮演了重要角色。主要包括以下功能:开展重大行政决策的法律咨询论证工作,协助政府法制部门做好相关行政文件的审核清理工作,及时清理出各类不合规定的红头文件、会议决定、规章制度等;围绕政府重大投资合作项目、重大项目建设等经济活动的法律服务工作,积极参与政府部门一些重大投资项目的法律文书审核、争议解决等工作,努力防控法律风险,做好与法律活动相关的事前、事中和事后法律服务;做好招商引资投诉的协调处理工作,依法维护投资者的合法权益,同时积极参与社会相关领域各种矛盾纠纷的依法调处工作,积极推动各类矛盾纠纷有效化解,促进社会稳定。从全国的政府顾问团人员的构成来说,除了法学工作者以外,律师占据了很大比例。据相关统计,从2011年到2013年,全国律师为各级政府提供咨询51万余次,出具法律意见书近9万份,参与重大项目研究1.6万多次,参与重点案件事件研究1.7万次,参与涉法涉诉信访处置9.5万次。可以看出,改革开放以来,随着我国经济社会的发展,各级政府的法律顾问已经从原来单纯政府担任代理人参加诉讼、协助政府审查法律文书简单功能,开始拓展到协助处置突发事件、调解社会矛盾,为政府决策部署和项目建设提供法律意见,甚至延伸至基层法律服务、法制宣传教育的复合功能,政府法律顾问服务已经逐步覆盖政府工作的各个方面,在依法行政和法治国家的建设进程中扮演了重要角色。

  但是在具体实践中,我国的政府法律顾问制度也存在一些问题。比如:全国范围的政府法律顾问制度发展不均衡,东中西不同地方政府对于政府法律顾问重视的程度不一;政府法律顾问制度容易形式化,过于重视救济而忽视审查、论证、把关等预防性作用;政府顾问中律师与其日常业务容易冲突、政府法律顾问激励机制不足,等等。因此,面对未来推进依法治国的系统工程,依法治国、依法执政、依法行政共同推进,建立具有中国特色的政府法律顾问制度势在必行。所以,要认真贯彻党的十八届四中全会精神,就需要进一步完善我国政府法律顾问制度,使其成为推动良法善治的重要推动力量。

  重视发挥法律顾问团的作用。各级领导和政府部门自觉定期地征询法律顾问团意见,建立法律顾问成员列席各级政府的常务会议制度,畅通政府与法律顾问团成员的沟通机制,在与法律顾问沟通进程中,真正做到依据法治思维和法治方式办事。同时各级政府法律顾问团成员也要基于法治的专业主义立场,积极了解和融入各级政府的治理过程,尤其是了解处理社会事务的过程和机制,在此过程中坚守法治底线,破除“仅仅为了帮助政府赢得诉讼官司”的旧观念,绝不能因个别领导意见等主观原因而突破法律底线去迎合政府。必须坚持以法律为准绳,准确地运用自己的专业技能为政府、社会以及公众服务,以此获得政府、社会以及公众的尊重与支持。

  强化源头治理思维,明确政府法律顾问定位。各级政府的法律顾问应该更多把工作做在政府具体各项工作前面,针对各种行政行为可能出现的风险,以及可能出现的行政瑕疵,提出专业而可行的法律意见,以供各级政府参考。这样就能充分把政府法律顾问作用与优化和健全依法决策机制结合,从而真正将政府法律顾问意见纳入到重大行政决策当中,把可能产生的行政和社会风险降低到最低限度,从而起到防患于未然作用。

  加强政府法律顾问规范制度性,增强激励作用。在实践中,可以借鉴目前已经比较成熟的政府购买公共服务方式,适度引入市场手段,建立一整套政府购买法律顾问服务的有效机制,规范政府购买法律顾问服务的需求评估、成本核算、质量控制、绩效考核、监督管理等等,调动政府法律顾问参与政府依法行政的积极性,一起促进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设,推动依法治国的战略实现。

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